元丰改制是北宋中期王安石主持的对北宋官制进行的一次大变革，牵涉甚广，许多官员的职事、名称都发生了变化。在这样一次大变革中，外制官的职事也发生了变化，从专行诰词变为分押制敕。其变化始末，现下试论一二，欲得斧正于方家。
一、关于外制官及北宋诏令颁行的程序
所谓外制官，是封建社会制官的一种。皇帝的诏书有两种，外制指中书门下正规机构所撰拟的诏敕，有关国家大事，更为重要；内制指皇帝直接由宫廷发出的诰谕，主要内容是各种人事任免等相对不重要的杂事。内制和外制合称两制，专司为皇帝拟定两制的就是两制官。两制官这等词臣的职事向来不在于参预朝政，而是舞文弄墨，做文字工作。
词臣，是中国封建社会的必然产物。在古代中国，儒家讲究春秋笔法，一字而寓褒贬；讲究为亲者讳，为尊者讳，为贤者讳，避讳字眼复杂多变。在这样等级森严的时代，为人主者，口含天宪，一字一句事关国体，轻忽不得，尤其要在意。
举例来说，单是皇帝诏令，就有八种类型，制、诰、敕、旨、册、谕、令、檄，每一种类型都对应着不同的情况，丝毫不容马虎。
但皇帝日理万机，就需要专门为他传达态度的词臣。一个好的词臣，必定能够掌握春秋之义，能够熟悉本朝掌故，清楚本朝的忌讳。外制官就是皇帝因此而养的词臣文吏。在北宋前期，外制官包括知制诰、直舍人院等舍人院官员，元丰改制以后则指供职于中书后省的中书舍人等。
需要注意的是，北宋官制繁冗，外制官往往还兼任不同的官、职、差遣，因此，作为外制官的他们无法直接干预政事，但身兼数任的他们可以通过其他方式对政事，尤其是宰执以下官员的人事调动产生影响。
说到外制官，还有北宋的诏令颁行的程序。
任何国家大事，军国命令，程序上，都需要皇帝的首肯才得以颁行。遇到国家大事，皇帝需要与中书门下平章事和枢密使或当面商讨，或文书往来而正式确定。如果事关重大，皇帝甚至要授意翰林学士（内制官）亲自起草。
其他常规的工作，一般是宰相机构发给制官一份含有基本写作要求的文书，称词头，制官起草后，将草稿交由宰执审阅，审阅通过后交付有司进行诏令的最后制作，并发至下属单位具体执行。
非常之时，制官可以封驳词头，那就要二府长官重新商讨、发布新的词头，然后再着专人拟定诏书并最终执行。其中，由于重要程度的不同，长期以来形成了中书舍人（内制官）封驳为主，给事中封驳为辅的局面。
从程序上看，词臣虽然不直接参与政事，但影响也不可小觑，是必不可少的一环，两制官职事的变化，可谓牵一发而动全身。
二、“专行诰词”的外制官
《两朝国史志》记载：“中书在朝堂西，是为政事堂。其属有舍人，专职诰命。阙则以他官知制诰，或直舍人院，院在中书之西南。”又有材料称，舍人院“在中书制敕院内”（凡中书堂后官以下所处吏舍，总名曰制敕院）。
可见，由于事务上的关联，两制官与中书门下的各位长官的办公场所往往相距不远，而且此时他们的工作内容还仅仅是“专职诰命”，也就是“专行诰词”。但所谓“专行诰词”，也不只是舞文弄墨那么简单。
首先，外制官的主要工作内容是拟定宰相、枢密使以下的官员任免的诰词。北宋时期，官员人事调动命令的下发，需要出示一份正式文件——官告。其上抄录有以皇帝口吻训勉的制词，称为“诰词”。外制官的作用就在这里。
古之春秋，微言大义，一字寓褒贬，制词也反映了皇帝的态度。对勤勉而将要升官或平级调动的官员，皇帝要适当予以勉励，对仕途有过错的官员，皇帝要适当斥责一番。勉励、斥责的“度”都暗藏玄机。
外制官的诰词既然代表了皇帝的态度，那么他们拟定的诰词也就充当了官员了解皇帝想法的渠道之一，运用得到，可以拉近君臣的距离，强化责任意识，对臣子接下来的心情和工作时的执行有所影响。
其次，制度上，外制官奉命行事而已，但实际上，外制官通过努力，争取到了封驳词头的权力，通过这种方式表达自己的反对意见，对人事任免施加影响。最初，外制官并没有封驳的权力，这种权力在制度上归通进银台司专有。但是，由于他们的特殊位置——他们接受人事任免的“词头”而草制，实际上就可以以缴还词头、拒绝草制的方式表示反对。
朝廷官员的任命牵一发而动全身，起初这种封驳需要特殊条件，如某官员的任免德不配位，某官员的任免不符合朝堂内部的权力布置，某舍人受到大佬的暗示和支持、某舍人想要凸显自己的道德水平，效仿前朝的忠良臣……总之，原来的特殊随着一代代外制官的努力，到仁宗朝已经变为约定俗成。
在北宋官职差遣的制度中，外制官由于其他的兼职，在政事中也有一定参与度，不可能完全超脱于政事之外，“专职诰命”，因此，可以说，他们外制官之外的兼职在争取更大权力的过程中也发挥了作用。
第三，外制官的内部运行也有一套成熟的程序。
苏颂提到，自来本院凡有中书送到词头，并是当制舍人奉行。唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却在当日,即转送以次官命词。所谓当制舍人与舍人的定员有关。
北宋前期，外制官因袭故事，以六员为限，外制官一共六人，每天一人轮流当值，此人负责当天诏书的起草。官员争取到封还词头的权力后，外制官可以视情况封还词头，修正后的词头再发至外制官处，如果正巧遇到曾经封还的舍人当值，就可以交给其他舍人起草。
当然，以上种种，都是围绕“专行诰词”而产生的制度设计，北宋前期，外制官的工作内容仍然是“专行诰词”而已。
三、“分押制敕”的外制官
情况的改变与元丰改制有关。
元丰改制的一个重要措施就是恢复了前朝已经成熟的三省六部制，宰相权力一分为三，相互配合、互相牵制。但原来的二府中，枢密院的权力已经发展起来，专管武事，不可能贸然予以废除，于是，北宋在元丰改制后，形成了三省枢密院制的格局。
具体来说，中书省、枢密院分管决策，门下省负责监察批驳，尚书省专司执行。调整过后的政事程序运行是这样的：中书省在自行决策（主要是小事）或辅助皇帝决策（当然是大事）后，将皇帝的旨意和中书自己形成的命令留下底稿，抄录一份“以黄纸书”，在得到皇帝同意后送到门下省“审查命令,驳正违失”，其中大事是“画黄”，小事是“录黄”。
门下省需要审定中书省的画黄、录黄和枢密院的录白、画旨，“大则论列，小则改正”。其中小的错误，是抄录失误、用词错误，大的错误，是命令不当之处，门下省可以封驳，发至中书再行斟酌。确定之后，发至尚书省、枢密院具体执行。
改制之后的权力分配并不平衡，相对来说中书权重。因此，两制官也随中书而转移，舍人院废置，负责草拟诰词的外制官转而供职于中书省属下的中书外省（后称中书后省），其职衔也改为中书舍人等。
中书舍人的权职何在呢？神宗朝职官志记载，中书舍人四人，正四品，掌为制词，受所宣奉诏旨而行之。分治六房，随房当制。若有失当，则论奏，封还词头。
也就是这一时期，中书舍人的规模变为四人，职责是掌为制词、授所宣奉诏旨而行之，值班频率是分治六房，随房当制，如果中书的命令有失当的地方，仍旧可以发还词头。其余部分与北宋前期相差仿佛，只有一点“授所宣奉诏旨而行之”，似乎正是外制官得到的新职事。那么，它跟我们文题中提到的分押制敕是什么关系呢？这需要其他表述来勘定。
首先，外制官不是具体的官名，而只是依附于具体工作上的表述。北宋前期外制官是舍人院官员，舍人院废置后，就成为中书舍人等。那么，既然已经被纳入三省体系，中书舍人除了作为外制官的拟定诏书外，势必也要作为中书省的文吏而有新的工作内容。
前面我们提到，中书省在形成决策后，要录黄、画黄送到门下处，而门下接到画黄、录黄后的具体流程是给事中读，侍郎省，侍中审，进入被旨画闻，则授之尚书省、枢密院。如有过错，再加以改正。
那么，可以推测，中书命令的形成与定稿也不能仅出于一人之手。据《宋会要辑稿》记载，“中书省掌承天子之诏旨及中外取旨之事… …皆承制画旨，授门下省。令宣之，侍郎奉之，舍人行之，书其所得旨为底。”
也就是，中书令宣布命令、中书侍郎奉读命令，中书舍人“行之”，根据流程，也就是书写命令，留下底稿和录黄、画黄。这就与前面的授所宣奉诏旨而行之照应到了。然而，孤证不立，除此之外，对中书舍人的新职事，时人还有更明确的记载。
元祐年间，已经有大臣指出，中书舍人“未行官制以前，谓之知制诰，专行诰词，不预政事。自改官制，遂为中书属官，分押制敕，凡国之政令无一不预。”宋徽宗年间，一位中书舍人又提到，“舍人专以行词命、书录黄为职”。
也就是说，元丰改制之后，外制官除了奉命草拟诏书、“行词命”以外，还承担着书录黄的职责。所谓分押制敕，其实就是多写一份制敕分开留档。中书命令有录黄、画黄的区别，官员向来只提到外制官能够书录黄，想来内制官或其他更重要的官员才可以书画黄，因此有所区别。
那么，凡国之政令无一不预是为何呢？
我们已经知道，到元丰改制之前，事实上外制官已经取得封还词头的权力，但这是一种“约定俗成”，而并没有制度上的依据。元丰改制之后，神宗朝的记载证明，外制官封还词头的权力已经有了制度依据。前面提到，此时外制官从专职拟定诏书变为可以书录黄。这就是说，原来外制官接触的只是有关人事任免的词头，现在外制官已经能够接触到中书下发的每一项命令。
正如草制不仅仅是斟酌词句，书录黄也不仅仅是抄录，中书舍人因此可以对几乎每一项命令进行把关，也就进而有了干预一切政事的权力，与以往大不相同了。
四、小结
外制官的职事变化仅仅是元丰改制的一小部分，但影响并不小。元丰改制前后，外制官的职权变化经历了一个从“专行诰词”到“分预朝政”的过程。这是制度的变迁，也有外制官自己的努力，更主要的是，外制官在程序中的位置有天然的优势。总之，北宋后期，外制官一定程度上参预行政决策，已不仅仅是单纯的“词臣”了。
